تحریم گلدن گلوبال؛ آمریکا چگونه بانک‌های مرتبط با ایران را هدف می‌گیرد؟

تحریم‌های آمریکا و واکنش قانونی بانک ترکیه‌ای

پس از آنکه وزارت خزانه‌داری آمریکا بانک ترکیه‌ای «گلدن گلوبال» و دو نهاد زیرمجموعه آن را به بهانه ارتباط با ایران تحریم کرد، این بانک اعلام کرد که علیه این تحریم ها اقدام قانونی انجام خواهد داد.

تحریم بانک ترکیه‌ای «گلدن گلوبال» فقط یک پرونده تازه در فهرست تحریم‌های ایران نیست. وزارت خزانه‌داری آمریکا این بار یک بانک مستقر در ترکیه را مستقیماً وارد فهرست SDN کرده و مدعی است این بانک به ایران برای انتقال درآمد نفتی از چین، تبدیل منابع به پول نقد و طلا و دسترسی به شبکه بانکی بین‌المللی کمک کرده است؛ اتهام‌هایی که گلدن گلوبال آنها را رد می‌کند.

اهمیت این اقدام در محل قرار گرفتن بانک در زنجیره مالی مورد ادعای واشنگتن است. دولت آمریکا به‌جای تمرکز صرف بر بانک‌ها، شرکت‌ها و مقام‌های ایرانی، در کارزار تازه خود به سراغ مؤسسات مالی خارجی رفته که به ادعای واشنگتن امکان جابه‌جایی پول ایران را فراهم می‌کنند. اظهارات اخیر اسکات بسنت، وزیر خزانه‌داری آمریکا، نیز نشان می‌دهد گلدن گلوبال احتمالاً یک پرونده منفرد نیست و بانک‌های دیگری می‌توانند در مراحل بعدی هدف قرار گیرند.

گلدن گلوبال دقیقاً به چه چیزی متهم شده است؟

دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری آمریکا (OFAC) روز ۴ سپتامبر «Golden Global Yatirim Bankasi» و دو زیرمجموعه آن، «Golden Global Portfoy Yonetimi» و «Golden Global Varlik Kiralama»، را تحت فرمان اجرایی ۱۳۹۰۲ به فهرست SDN اضافه کرد.

روایت وزارت خزانه‌داری این است که گلدن گلوبال برای کمک به شبکه بانکی سایه ایران در انتقال درآمد حاصل از فروش نفت از چین به ترکیه به کار گرفته شده؛ درآمدی که به ادعای آمریکا می‌توانسته در ترکیه به پول نقد و طلا تبدیل شود. واشنگتن همچنین این بانک را به تسهیل تراکنش‌هایی به ارزش ده‌ها میلیون دلار برای نیروی قدس سپاه پاسداران و فراهم‌کردن دسترسی به خدمات بانکی کارگزاری متهم کرده است.

این بخش از پرونده همچنان ادعای دولت آمریکاست. گلدن گلوبال می‌گوید اشخاص و نهادهای مورد اشاره آمریکا مشتری آن نیستند و بانک هیچ معامله تجاری مستقیم یا غیرمستقیمی با آنها نداشته است. بانک همچنین می‌گوید الزامات بانکی داخلی و بین‌المللی و استانداردهای انطباق را رعایت کرده و قصد دارد برای دفاع از حقوق خود اقدام قانونی کند.

چرا هدف گرفتن یک بانک خارجی مهم‌تر از تحریم یک شرکت واسطه است؟

راهبرد تحریمی زمانی اثر بیشتری پیدا می‌کند که از بازیگران ایرانی فراتر برود و به واسطه‌هایی برسد که ارتباط میان درآمد خارجی ایران و نظام مالی بین‌المللی را برقرار می‌کنند. بانک در این زنجیره جایگاه متفاوتی دارد: حساب، خدمات کارگزاری و امکان تسویه و انتقال پول می‌تواند چندین معامله و چندین مشتری را به شبکه مالی گسترده‌تری متصل کند.

قرار گرفتن یک بانک در فهرست SDN نیز صرفاً یک هشدار سیاسی نیست. بر اساس مقررات OFAC، دارایی‌ها و منافع دارایی نهاد تحریم‌شده که در آمریکا یا در اختیار اشخاص آمریکایی باشد مسدود می‌شود و اشخاص آمریکایی اصولاً نمی‌توانند با آن معامله کنند. قواعد مالکیت ۵۰ درصدی OFAC نیز می‌تواند محدودیت‌ها را به شرکت‌هایی گسترش دهد که به میزان تعیین‌شده در مالکیت مستقیم یا غیرمستقیم اشخاص مسدودشده قرار دارند.

با این حال، این محدودیت‌ها را نباید به معنای «قطع خودکار بانک از تمام نظام مالی جهان» تعبیر کرد. تحریم آمریکا مستقیماً تعهدات اشخاص آمریکایی و دارایی‌های واقع در حوزه صلاحیت آمریکا را تعیین می‌کند؛ اثر گسترده‌تر آن بر روابط بانک‌های غیرآمریکایی به میزان مواجهه آنها با نظام مالی آمریکا، ریسک تحریم‌های ثانویه و تصمیم‌های انطباقی خود مؤسسات بستگی دارد.

واشنگتن چه چیزی را در راهبرد تحریم ایران تغییر داده است؟

نشانه مهم‌تر را باید در کارزار موسوم به «Operation Economic Outcast» دید. وزارت خزانه‌داری تحریم گلدن گلوبال را صریحاً بخشی از این عملیات معرفی کرده است. اسکات بسنت نیز گفته است اقدامات تازه در ابتدا بر بانک‌ها متمرکز خواهند بود و واشنگتن قصد دارد فشار بر ارتباطات مالی خارجی ایران را ادامه دهد.

این جهت‌گیری نشان می‌دهد هدف عملیاتی کارزار جدید، تنها افزایش تعداد نام‌های ایرانی در فهرست تحریم نیست؛ آمریکا در پی افزایش هزینه همکاری برای مؤسسات مالی کشورهای ثالثی است که به ادعای واشنگتن به انتقال منابع ایران کمک می‌کنند. در چنین الگویی، اثر بازدارنده تحریم فقط به خود بانک تحریم‌شده محدود نمی‌شود. مؤسسات دیگری که روابط مشابهی دارند ممکن است پیش از قرار گرفتن در فهرست، درباره مشتریان، حساب‌های کارگزاری و تراکنش‌های مرتبط با ایران سخت‌گیری بیشتری اعمال کنند.

اما این اثر پیشگیرانه را نمی‌توان از هم‌اکنون اندازه‌گیری کرد. برای ارزیابی موفقیت کارزار باید دید آیا بانک‌های خارجی واقعاً روابط خود را تغییر می‌دهند، آیا مؤسسات دیگری به فهرست تحریم اضافه می‌شوند و مهم‌تر از همه، آیا این اقدامات توان ایران برای دریافت و جابه‌جایی درآمدهای خارجی را به شکل قابل مشاهده کاهش می‌دهد.

ترکیه چرا در این پرونده اهمیت دارد؟

موقعیت گلدن گلوبال یک لایه سیاسی دیگر نیز به پرونده اضافه می‌کند: بانک در ترکیه، عضو ناتو و شریک آمریکا، فعالیت دارد. هدف قرار گرفتن یک مؤسسه مالی در خاک یک متحد، نشان می‌دهد واشنگتن در کارزار تازه خود آماده است مرز تحریم‌ها را از شبکه‌های مستقر در ایران عبور دهد و مؤسسات کشورهای شریک را نیز در صورت ادعای ارتباط با شبکه مالی ایران هدف قرار دهد.

با این حال، تحریم یک بانک ترکیه‌ای را نباید با تحریم نظام بانکی ترکیه یا تغییر کلی روابط واشنگتن و آنکارا یکی دانست. اقدام ۴ سپتامبر علیه سه شخصیت حقوقی مشخص انجام شده است و شواهد موجود به‌تنهایی نشان نمی‌دهد دولت آمریکا قصد دارد فشار مشابهی را به کل بخش بانکی ترکیه گسترش دهد.

آیا این فشار می‌تواند ایران را به مذاکره برگرداند؟

اینجا مرز میان هدف اعلام‌شده و نتیجه قابل اثبات اهمیت پیدا می‌کند. بسنت هدف کارزار اقتصادی را افزایش فشار بر تهران و کشاندن ایران به مسیر مذاکره توصیف کرده است. اما تحریم یک بانک خارجی، حتی اگر دسترسی ایران به بخشی از شبکه مالی را دشوار کند، به‌خودی‌خود ثابت نمی‌کند که تهران سیاست خود را تغییر خواهد داد.

تجربه تحریم‌ها نیز یک رابطه ساده و خودکار میان افزایش فشار اقتصادی و دستیابی به هدف سیاسی ایجاد نمی‌کند. دولت‌ها می‌توانند مسیرهای پرداخت را تغییر دهند، از واسطه‌های تازه استفاده کنند یا تجارت را به شبکه‌هایی منتقل کنند که وابستگی کمتری به نظام مالی آمریکا دارند. در مقابل، هرچه واشنگتن بتواند تعداد بیشتری از نقاط اتصال این شبکه‌ها به بانکداری بین‌المللی را شناسایی و پرهزینه کند، هزینه دور زدن محدودیت‌ها می‌تواند افزایش یابد.

بنابراین آزمون واقعی این سیاست نه تعداد تحریم‌های اعلام‌شده، بلکه میزان اختلالی است که در دسترسی ایران به درآمدهای خارجی ایجاد می‌شود و اینکه آیا این اختلال در نهایت به تغییر قابل مشاهده‌ای در رفتار تهران منجر خواهد شد یا نه.

اعتراض حقوقی گلدن گلوبال چه چیزی را تغییر می‌دهد؟

گلدن گلوبال گفته است علیه تصمیم آمریکا اقدام قانونی خواهد کرد، اما هنوز مسیر، مرجع یا زمان‌بندی این اقدام را اعلام نکرده است. صرف اعلام اعتراض نیز تحریم را معلق نمی‌کند؛ نام بانک و دو زیرمجموعه آن در حال حاضر در فهرست SDN قرار دارد.

OFAC هم‌زمان با تحریم‌ها «General License CC» را صادر کرده است که تحت شرایط مشخص، پایان‌دادن به برخی معاملات مرتبط با اشخاص تحریم‌شده در ۴ سپتامبر را مجاز می‌کند. وجود این مجوز نشان می‌دهد اجرای تحریم حتی در مرحله نخست نیز جزئیات و استثناهای حقوقی مشخص دارد و نباید آن را به ممنوعیت فوری و بدون استثنای هر نوع تعامل تعبیر کرد.

سه نشانه‌ای که مسیر بعدی را روشن می‌کنند

برای فهم نتیجه واقعی این پرونده باید سه تحول را دنبال کرد: نخست، اینکه گلدن گلوبال اعتراض خود را از چه مسیر حقوقی دنبال می‌کند و آیا برای خروج از فهرست SDN درخواست رسمی می‌دهد؛ دوم، اینکه وزارت خزانه‌داری طبق وعده اعلام‌شده بانک‌های خارجی دیگری را هدف قرار می‌دهد یا نه؛ و سوم، اینکه مؤسسات مالی در ترکیه و دیگر کشورها در واکنش به این کارزار، روابط و کنترل‌های مربوط به تراکنش‌های ایران را تغییر می‌دهند یا خیر.

در نتیجه، مهم‌ترین نکته تحریم گلدن گلوبال خودِ نام این بانک نیست. پرونده زمانی اهمیت گسترده‌تری پیدا می‌کند که در کنار اعلام واشنگتن برای ادامه هدف‌گیری بانک‌ها دیده شود: آمریکا می‌خواهد فشار بر ایران را از تحریم بازیگران ایرانی به افزایش ریسک برای واسطه‌های مالی خارجی منتقل کند. اینکه این راهبرد واقعاً جریان درآمدهای ایران را مختل می‌کند یا صرفاً مسیرهای انتقال پول را تغییر می‌دهد، هنوز پرسشی باز است.