ایران باز در لیست سیاه FATF ماند؛ چرا تصویب پالرمو و CFT هم قفل را باز نکرد؟

گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در پایان نشست عمومی پاریس، جمعه ۸ آبان ۱۴۰۵ (۳۰ اکتبر ۲۰۲۶)، ایران را بار دیگر در فهرست «حوزه‌های پرخطر مشمول فراخوان اقدام» نگه داشت و از کشورها خواست «اقدامات مقابله‌ای مؤثر» را علیه ایران ادامه دهند. این تصمیم یک سال پس از پیوستن رسمی ایران به کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم (CFT) گرفته شد. پرسش این تحلیل: چرا تصویب پالرمو و CFT قفل لیست سیاه را باز نکرد و این بن‌بست در شرایط جنگ و محاصره چه هزینه‌ای دارد؟

تصمیم جمعه در هفته‌ای اعلام شد که توجه داخل ایران تقریباً یکسره به میانجی‌گری قطر، تهدید حمله تازه آمریکا پس از انتخابات ۱۲ آبان و حوادث تنگه هرمز معطوف بود. اما برای اقتصادی که از ۹ اسفند ۱۴۰۴ (۲۸ فوریه ۲۰۲۶) در جنگ است و بنادرش زیر محاصره دریایی آمریکاست، لیست سیاه FATF یک عنوان نمادین نیست. این فهرست تعیین می‌کند بانک‌های جهان با هر تراکنشی که ردی از ایران داشته باشد چگونه برخورد کنند؛ حتی تراکنش‌هایی که از تحریم‌های آمریکا معاف‌اند.

تصمیم پاریس دقیقاً چه بود؟

نشست عمومی FATF، که به گزارش یک پایگاه تخصصی مبارزه با پولشویی از ۲۶ تا ۳۰ اکتبر در پاریس و به ریاست جایلز تامسون از بریتانیا برگزار شد، دو فهرست را به‌روز کرد. فهرست خاکستری چهار عضو را از دست داد: بلغارستان، ساحل عاج، جمهوری دموکراتیک کنگو و موناکو. فهرست سیاه اما دست‌نخورده ماند. FinCEN، نهاد اطلاعات مالی وزارت خزانه‌داری آمریکا، در اطلاعیه ۳۰ اکتبر نوشت ایران، کره شمالی و برمه (میانمار) همچنان «مشمول فراخوان اقدام» هستند و FATF «بیانیه عمومی خود درباره برمه و ایران را به‌روز کرد».

بر پایه همین اطلاعیه، FATF «همچنان از حوزه‌ها می‌خواهد اقدامات مقابله‌ای مؤثر علیه ایران اعمال کنند»، در حالی که میانمار فقط مشمول «بررسی دقیق‌تر» است و نه اقدامات مقابله‌ای. یعنی در فهرست سه‌عضوی، ایران و کره شمالی در سخت‌ترین طبقه‌اند. رونما متن کامل بند مربوط به ایران در بیانیه مهر–آبان ۱۴۰۵ را نتوانست مستقیماً از وب‌سایت FATF بخواند؛ بنابراین این‌که «به‌روزرسانی» دقیقاً چه زبانی را تغییر داده، در این تحلیل تأیید نشده است.

بیانیه خرداد ۱۴۰۵ تصویر روشنی از وضعیت می‌دهد. FATF در آن «بازگشت ایران به تعامل» را به رسمیت شناخته، اما ارزیابی کرده که شروط ایران بر کنوانسیون‌های پالرمو و تأمین مالی تروریسم «بیش از حد گسترده» است و از همه کشورها خواسته اقدامات مقابله‌ای را ادامه دهند. همین بیانیه شش بند باقی‌مانده از برنامه اقدام ایران را فهرست کرده که در جدول زیر آمده است.

تایم‌لاین: هفده سال رفت‌وبرگشت با FATF

برای فهم این‌که چرا تصویب کنوانسیون‌ها در سال گذشته نتیجه نداد، باید دید ایران چند بار تا آستانه خروج رفته و برگشته است. تاریخ‌هایی که فقط ماه میلادی آن‌ها در منابع آمده، بدون روز ذکر شده‌اند.

1. ۲۵ فوریه ۲۰۰۹ (۷ اسفند ۱۳۸۷)FATF در بیانیه‌ای از کشورها خواست مراقب سوءاستفاده از روابط کارگزاری بانکی برای دور زدن اقدامات علیه ایران باشند. برخی منابع آغاز لیست‌شدن ایران را ۲۰۰۸ می‌دانند.
2. ژوئن ۲۰۱۶ایران تعهد سیاسی سطح بالا برای رفع کاستی‌ها داد و برنامه اقدام پذیرفت؛ FATF اقدامات مقابله‌ای را تعلیق کرد.
3. ژانویه ۲۰۱۸مهلت برنامه اقدام ایران به سر رسید، بی‌آن‌که همه بندها اجرا شود.
4. اکتبر ۲۰۱۹با توجه به «پیشرفت نکردن» ایران، FATF نخستین گام‌های مقابله‌ای را از اعضا خواست.
5. فوریه ۲۰۲۰ (اسفند ۱۳۹۸)تعلیق اقدامات مقابله‌ای به‌طور کامل برداشته شد؛ ایران از آن زمان بی‌وقفه در فهرست سیاه است.
6. ۲۴ اردیبهشت ۱۴۰۴ (۱۴ مه ۲۰۲۵)سخنگوی مجمع تشخیص مصلحت نظام از تصویب مشروط کنوانسیون پالرمو خبر داد.
7. ۱۵ مرداد ۱۴۰۴ (۶ اوت ۲۰۲۵)شروط ایران بر کنوانسیون پالرمو به ثبت رسید؛ عباس عراقچی سند را ۸ مرداد امضا کرده بود.
8. ۹ و ۱۷ مهر ۱۴۰۴ (۱ و ۹ اکتبر ۲۰۲۵)به ترتیب شورای نگهبان و، به روایت یک خبرگزاری منطقه‌ای، مجمع تشخیص مصلحت لایحه CFT را به‌طور مشروط تأیید کردند.
9. ۲ آبان ۱۴۰۴ (۲۴ اکتبر ۲۰۲۵)FATF چند روز پس از امضای قانون CFT به دست مسعود پزشکیان، ایران را در فهرست سیاه نگه داشت.
10. ۷ آبان ۱۴۰۴ (۲۹ اکتبر ۲۰۲۵)الحاق ایران به کنوانسیون CFT در سازمان ملل ثبت شد؛ اجرای آن برای ایران از ۷ آذر ۱۴۰۴ آغاز شد.
11. ۲۴ بهمن ۱۴۰۴ (۱۳ فوریه ۲۰۲۶)نشست مکزیکوسیتی بیانیه ایران را به‌روز کرد؛ به گزارش الجزیره، محدودیت‌هایی تازه بر نهادهای مالی و ارائه‌دهندگان خدمات دارایی مجازی ایران افزوده شد.
12. ۹ اسفند ۱۴۰۴ (۲۸ فوریه ۲۰۲۶)آغاز جنگ آمریکا و اسرائیل با ایران.
13. ۲۹ خرداد ۱۴۰۵ (۱۹ ژوئن ۲۰۲۶)FATF شروط ایران بر دو کنوانسیون را «بیش از حد گسترده» خواند و فهرست شش‌بندی را تکرار کرد.
14. ۱۵ مرداد ۱۴۰۵ (۶ اوت ۲۰۲۶)فرانسه در اعلامیه‌های رسمی سازمان ملل به شروط ایران بر هر دو کنوانسیون اعتراض کرد.
15. ۸ آبان ۱۴۰۵ (۳۰ اکتبر ۲۰۲۶)ایران برای دوره‌ای دیگر در فهرست سیاه ماند.

این تایم‌لاین یک الگو را نشان می‌دهد: هر گام داخلی، از تصویب پالرمو تا الحاق به CFT، با فاصله کوتاهی با تصمیم منفی FATF روبه‌رو شده است. هم‌زمانی این دو به‌خودی‌خود علیت نیست؛ اما نشان می‌دهد از نگاه FATF، شکل حقوقی تصویب جای محتوای اجرایی را نگرفته است.

چرا تصویب کنوانسیون‌ها کافی نبود؟ سه لایه علت

لایه نخست: شروطی که تصویب را ممکن و بی‌اثر کرد

بر پایه اعلامیه رسمی سازمان ملل درباره الحاق ایران به CFT، ایران شش شرط به این کنوانسیون افزوده است؛ از جمله این‌که کنوانسیون را در چارچوب قانون اساسی و قوانین داخلی اجرا می‌کند، تعیین مصداق «تروریست» با شورای عالی امنیت ملی است و صلاحیت دیوان بین‌المللی دادگستری در حل اختلاف را نمی‌پذیرد. ایران همچنین اعلام کرده الحاق به معنای به رسمیت شناختن اسرائیل نیست. این شروط همان چیزی بود که مخالفان داخلی برای کنار گذاشتن مقاومت دیرینه‌شان می‌خواستند؛ بدون آن‌ها، به احتمال زیاد مجمع تشخیص مصلحت پس از سال‌ها توقف، رأی مثبت نمی‌داد.

اما از نگاه FATF، مشکل دقیقاً همین‌جاست. وقتی تعیین مصداق تروریسم به یک نهاد امنیتی داخلی سپرده شود و استثنای «مبارزه با اشغال» در قانون داخلی باقی بماند، گروه‌هایی که FATF و شورای امنیت آن‌ها را تروریستی می‌دانند، در نظام حقوقی ایران تعریفی دیگر می‌گیرند. بند اول جدول یک دقیقاً به همین استثنا اشاره دارد. اعتراض رسمی فرانسه در مرداد ۱۴۰۵ به شروط ایران، به‌ویژه شرط ارجاع به قانون اساسی و احکام شرع و شرط استرداد و معاضدت حقوقی، نشان می‌دهد این ارزیابی محدود به دبیرخانه FATF نیست و دست‌کم یک عضو اصلی آن را به‌صورت رسمی دنبال کرده است.

لایه دوم: اقتصاد تحریمی به همان شفافیتی نیاز ندارد که FATF می‌خواهد

چهار بند از شش بند باقی‌مانده، یعنی شناسایی مشتری، صرافی‌های بی‌مجوز، اطلاعات کامل حواله و توقیف دارایی، به سازوکارهای روزمره نظام پولی برمی‌گردد. این‌ها دقیقاً همان سازوکارهایی است که اقتصاد ایران برای دور زدن تحریم‌ها به آن‌ها تکیه کرده است: شبکه صرافی‌ها، شرکت‌های واسط در کشورهای ثالث و حواله‌هایی که نام طرف ایرانی را پنهان می‌کنند. گزارش رویترز درباره بیش از ۵ هزار نهاد مرتبط با نیروهای مسلح که از ژانویه ۲۰۲۵ دست‌کم ۲ میلیارد دلار تجهیزات وارد کرده‌اند، که رونما پیش‌تر به آن پرداخته بود، نمونه‌ای از این شبکه‌هاست.

استنباط رونما این است که اجرای کامل این چهار بند، در شرایط تحریم و محاصره، می‌تواند هزینه تأمین کالا و ارز را برای خود حاکمیت بالا ببرد. به بیان دیگر، شفافیتی که FATF می‌خواهد، با منطق اقتصاد تحریمی در تعارض است. این تعارض را مقام‌های اقتصادی ایران به این صراحت بیان نکرده‌اند، اما مخالفان FATF در سال‌های گذشته بارها استدلال کرده‌اند که پیوستن به این استانداردها «مسیرهای دور زدن تحریم را لو می‌دهد».

لایه سوم: جنگ، اولویت‌ها را جابه‌جا کرده است

در آبان ۱۴۰۴، که ایران به CFT پیوست، هادی خانی، معاون وزیر اقتصاد، به گزارش رسانه‌ها گفته بود «فقط یک بند حل‌نشده باقی مانده» و می‌توان آن را با گفت‌وگو حل کرد. یک سال بعد، فهرست FATF شش بند دارد و ایران در جنگی هشت‌ماهه است. در چنین فضایی، جریانی در مجلس از خروج از ان‌پی‌تی و تغییر دکترین هسته‌ای سخن می‌گوید و برخی نمایندگان، از جمله امیرحسین ثابتی که در ۱۴۰۴ خواستار استعفای خانی شده بود، دولت را برای مذاکره با آمریکا زیر فشار گذاشته‌اند. رونما پیش‌تر نوشته بود که جبهه پایداری خروج از ان‌پی‌تی را می‌خواهد؛ فضایی که اصلاح شروط کنوانسیون‌ها را از نظر سیاسی تقریباً ناممکن می‌کند.

از سوی دیگر، تا وقتی محاصره دریایی و تحریم‌های ثانویه آمریکا پابرجاست، حتی خروج از لیست سیاه بانک‌های بزرگ جهان را به ایران بازنمی‌گرداند. این واقعیت به مخالفان FATF استدلالی قوی می‌دهد: چرا هزینه سیاسی و امنیتی شفافیت را بپردازیم وقتی سود فوری آن ناچیز است؟ پاسخ موافقان این است که لیست سیاه حتی تراکنش‌های مجاز، مانند واردات دارو و غذا، را گران‌تر و کندتر می‌کند و پس از هر توافق احتمالی با آمریکا، به مانع اصلی بازگشت بانک‌ها بدل می‌شود.

ذی‌نفعان و روایت‌ها

روایت‌های منتشرشده درباره FATF از چند کانون می‌آید. ستون آخر جدول زیر استنباط رونماست و موضع رسمی هیچ بازیگری نیست.

نکته کلیدی این جدول آن است که در داخل ایران، بحث FATF دیگر بحث «پیوستن یا نپیوستن» نیست؛ بحث بر سر این است که آیا شروط کنوانسیون‌ها قابل بازنگری است یا نه. هیچ‌یک از منابع بررسی‌شده نشان نمی‌دهد که دولت یا مجمع تشخیص مصلحت پیشنهادی برای بازنگری شروط داده باشند.

آثار اقتصادی، انسانی و سیاسی

بُعد اقتصادی

اقدامات مقابله‌ای FATF به بانک‌های کشورهای عضو اجازه و انگیزه می‌دهد روابط کارگزاری با بانک‌های ایرانی را محدود کنند، شعبه‌گشایی را رد کنند و برای هر تراکنش مرتبط با ایران بررسی سخت‌تری بگذارند. به گزارش الجزیره، بیانیه بهمن ۱۴۰۴ این محدودیت‌ها را به ارائه‌دهندگان خدمات دارایی مجازی هم گسترش داد؛ یعنی مسیرهایی که پس از تحریم‌های بانکی برای جابه‌جایی پول به کار می‌رفت، تنگ‌تر شده است. در همان گزارش آمده که جریان‌های انسان‌دوستانه، غذا، سلامت و حواله‌ها باید «بر پایه ریسک» بررسی شوند؛ عبارتی که در عمل به معنای کندی و هزینه بیشتر است.

برآوردهای کمّی از هزینه لیست سیاه پراکنده و اغلب غیرقابل راستی‌آزمایی است. رقم ۲۰ میلیارد دلار زیان سالانه که حسین سلیمی به خبرگزاری ایلنا گفته، روش محاسبه منتشرشده ندارد و تاریخ اظهارنظر نیز روشن نیست. یک یادداشت در روزنامه ایران دیلی در آذر ۱۴۰۳ نیز، بر پایه برآورد نویسنده، از هزینه مبادلاتی ۱۵ تا ۲۰ درصد بالاتر برای شرکت‌های ایرانی سخن گفته است. این ارقام را باید ادعا خواند، نه داده. آنچه تأییدشده است، فشار تورمی است: رونما پیش‌تر گزارش کرده بود که قیمت‌ها در یک ماه ۴٫۴ درصد بالا رفتند؛ هرچند سهم FATF در این تورم را نمی‌توان از سهم جنگ و محاصره جدا کرد.

بُعد انسانی و معیشتی

هزینه لیست سیاه بیش از همه به کسانی می‌رسد که به حواله‌های کوچک و واردات مجاز وابسته‌اند: دانشجویان خارج از کشور، خانواده‌هایی که از بستگان مهاجر پول می‌گیرند، بیماران نیازمند داروی وارداتی و واحدهای تولیدی کوچک. هر لایه بررسی اضافی در بانک‌های خارجی، کارمزد و زمان بیشتری به این تراکنش‌ها اضافه می‌کند. به گزارشی که ۸ آبان منتشر شد، غلامرضا تاجگردون، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس، به خبرگزاری خانه ملت گفته است حقوق حدود ۷۵ درصد کارکنان دولت کمتر از سطحی معادل ۱۱۰ تا ۱۳۰ دلار در ماه است؛ ایران اینترنشنال که این خبر را بازتاب داد، دو رقم متفاوت در تیتر و متن آورده است. برای خانوارهایی با این درآمد، هر درصد افزایش هزینه کالاهای وارداتی محسوس است.

بُعد سیاسی

تصمیم پاریس در داخل ایران دو خوانش متضاد را تقویت می‌کند. مخالفان FATF می‌توانند بگویند تصویب کنوانسیون‌ها، که به‌عنوان امتیاز داده شد، هیچ چیزی به دست نیاورد؛ استدلالی که در کنار فشار برای استیضاح عراقچی و خروج از ان‌پی‌تی، دست دولت پزشکیان را در هر مذاکره‌ای ضعیف‌تر می‌کند. موافقان می‌توانند بگویند مسئله نه FATF، که شروط افزوده‌شده است. در عمل، با توجه به این‌که تصمیم‌های کلان در سطح شورای عالی امنیت ملی و رهبری گرفته می‌شود، بعید است بحث FATF پیش از روشن‌شدن سرنوشت جنگ و مذاکره با آمریکا در صدر دستور کار قرار گیرد.

بُعد بین‌المللی

هم‌زمانی ماندن در لیست سیاه با تلاش قطر و پاکستان برای احیای مذاکره، یک پیامد کمتر دیده‌شده دارد. حتی اگر توافقی شامل آزادسازی ۲۴ میلیارد دلار دارایی بلوکه‌شده ایران به دست آید، که ایران آن را از پیش‌شرط‌های خود می‌داند، انتقال و هزینه‌کرد این منابع از طریق بانک‌هایی انجام می‌شود که به استانداردهای FATF پایبندند. استنباط رونما این است که در چنین وضعی، بانک‌ها حتی پس از توافق سیاسی، با احتیاط بیشتر و سازوکارهای کنترلی ویژه عمل خواهند کرد و لیست سیاه می‌تواند بهره‌برداری از هر توافقی را کند کند.

گزینه‌ها و شاخص‌های رصد

جدول زیر گزینه‌هایی را که برای خروج از بن‌بست در بحث‌های داخلی و بیانیه‌های FATF قابل ردیابی است، کنار هم می‌گذارد. هیچ‌کدام هزینه‌بر نبودن را تضمین نمی‌کند.

ضدتحلیل: شاید مشکل اصلاً شروط نیست

قوی‌ترین اعتراض به تز این تحلیل این است که ماندن ایران در لیست سیاه نه نتیجه شروط کنوانسیون‌ها، بلکه تصمیمی سیاسی است. اسماعیل بقائی همین را گفته بود: ایران قوانینی هم‌خوان با هنجارهای بین‌المللی دارد و فشار آمریکا مانع خروج است. شواهدی هم برای این خوانش هست. FATF نهادی اجماع‌محور است و آمریکا و متحدانش در آن نفوذ زیادی دارند؛ تشدید محدودیت‌ها در بهمن ۱۴۰۴، فقط دو هفته پیش از آغاز جنگ، و اعلام تصمیم اخیر در هفته‌ای که آمریکا گزینه‌های حمله را بررسی می‌کند، با فضای فشار حداکثری هم‌زمان است. کره شمالی هم، که هیچ تلاشی برای تعامل نکرده، در همان طبقه ایران است.

شواهد مخالف این خوانش اما مستقیم‌ترند. FATF در بیانیه خرداد ۱۴۰۵ به‌صراحت «بازگشت ایران به تعامل» را پذیرفته و مشکل را با جزئیات فنی، از جمله استثنای «مبارزه با اشغال»، فهرست کرده است. اعتراض فرانسه نیز به همان شروطی است که FATF برشمرده. میانمار که با کودتای نظامی و جنگ داخلی روبه‌روست، فقط مشمول بررسی دقیق‌تر است، نه اقدامات مقابله‌ای؛ یعنی FATF میان کشورهای فهرست تفاوت می‌گذارد. با این حال، نقطه ضعف تز این تحلیل آن است که نمی‌تواند ثابت کند اگر ایران شروط را حذف می‌کرد، از لیست خارج می‌شد. سابقه ۲۰۱۶ نشان می‌دهد FATF حتی با برنامه اقدام، اقدامات مقابله‌ای را فقط تعلیق کرد و ایران را از فهرست بیرون نبرد.

داده‌ای که می‌تواند نتیجه این تحلیل را تغییر دهد: متن کامل بیانیه اکتبر ۲۰۲۶ FATF؛ اگر در آن بندهای باقی‌مانده کمتر از شش شده یا زبان تازه‌ای درباره شروط آمده باشد، تصویر پیشرفت متفاوت می‌شود. همچنین هر واکنش رسمی وزارت اقتصاد یا مجمع تشخیص مصلحت درباره بازنگری شروط.

سناریوها و شاخص‌های آینده

نشست عمومی بعدی FATF، طبق روال سه‌نشست در سال، احتمالاً در بهمن ۱۴۰۵ (فوریه ۲۰۲۷) برگزار می‌شود. سناریوهای زیر پیش‌بینی نیستند و به ترتیب احتمال مرتب نشده‌اند.

شاخص‌های کلیدی برای ماه‌های آینده: انتشار متن کامل بیانیه اکتبر ۲۰۲۶ و مقایسه آن با بیانیه خرداد؛ هر واکنش رسمی وزارت اقتصاد یا بانک مرکزی؛ سرنوشت مذاکره با آمریکا پس از ۱۲ آبان؛ پیشرفت طرح خروج از ان‌پی‌تی در مجلس؛ و اعتراض‌های تازه کشورهای دیگر به شروط ایران در سازمان ملل.

جمع‌بندی و محدوده قطعیت

پاسخ به پرسش اصلی این است: تصویب پالرمو و CFT قفل لیست سیاه را باز نکرد، چون از نگاه FATF، ایران کنوانسیون‌ها را با شروطی پذیرفته که هسته الزامات آن‌ها، یعنی تعریف یکسان تأمین مالی تروریسم و همکاری حقوقی متقابل، را محدود می‌کند. همین شروط، بهای سیاسی تصویب در تهران بود. چهار بند فنی دیگر نیز به سازوکارهایی گره خورده که اقتصاد تحریمی و جنگی به آن‌ها متکی است. در شرایط کنونی، که محاصره و تحریم‌های آمریکا حتی خروج از لیست را کم‌اثر می‌کند، انگیزه حاکمیت برای پرداخت هزینه داخلی اصلاح شروط پایین است. بنابراین محتمل‌ترین مسیر، تداوم وضع موجود تا روشن‌شدن سرنوشت جنگ و مذاکره است.