سازمان ملل در جهانی که قدرت‌های بزرگ قواعد را دور می‌زنند چه کاره است؟

مسئله اصلی: سازمان ملل دولت جهانی نیست

نخستین خطای تحلیلی این است که سازمان ملل را با یک دولت مقایسه کنیم. این سازمان ارتش دائمی مستقلی ندارد که بتواند هر تصمیم سیاسی یا قضایی را علیه اراده دولت‌های قدرتمند اجرا کند. بخش عمده توان آن از دولت‌های عضو می‌آید: پول، نیرو، تحریم، اجرای تصمیمات، همکاری اطلاعاتی و اراده سیاسی.

منشور این تناقض را پنهان نکرده است. ماده ۲۴ مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را به شورای امنیت می‌دهد و ماده ۲۵ اعضا را متعهد می‌کند تصمیمات شورا را بپذیرند و اجرا کنند. در عین حال، سازوکار رأی‌گیری شورا برای اعضای دائم جایگاهی استثنایی ایجاد می‌کند.

بنابراین باید میان دو پرسش فرق گذاشت: آیا سازمان ملل می‌تواند برای رفتار دولت‌ها قاعده و مشروعیت ایجاد کند؟ در بسیاری از حوزه‌ها بله. آیا همیشه می‌تواند یک قدرت بزرگ را برخلاف اراده آن وادار به عقب‌نشینی کند؟ شواهد تاریخی و ساختار حقوقی پاسخ بسیار محدودتری می‌دهند.

آنچه می‌دانیم: وقتی قدرت بزرگ طرف پرونده است

این جدول یک نکته مهم را نشان می‌دهد: مشکل را نمی‌توان صرفاً به «غرب»، «روسیه»، «چین» یا یک بحران خاص تقلیل داد. ابزار وتو توسط اعضای دائم در موضوعات متفاوت و برای اهداف متفاوت استفاده شده است.

اما آیا سازمان ملل واقعاً هیچ کاری نمی‌کند؟

این نتیجه با شواهد سازگار نیست. در سال ۲۰۲۶، سازمان ملل همچنان ۱۱ عملیات حفظ صلح فعال دارد. ساختار صلح‌بانی آن حدود ۶۰ هزار نیروی یونیفورم‌پوش از بیش از ۱۲۰ کشور را در بر می‌گیرد. مأموریت‌های این نیروها از حفاظت از غیرنظامیان تا نظارت بر مرزها، آتش‌بس‌ها و فرایندهای پس از جنگ را شامل می‌شود.

بنابراین عملکرد سازمان ملل دو چهره دارد: در بحران‌هایی که حداقلی از رضایت یا سازگاری منافع قدرت‌های اصلی وجود دارد، ظرفیت عملیاتی واقعی دارد؛ در مناقشاتی که مستقیماً وارد رقابت قدرت‌های بزرگ می‌شوند، محدودیت سیاسی آن آشکارتر می‌شود.

آنچه هنوز نمی‌دانیم

سه عدم‌قطعیت مهم وجود دارد. نخست، نمی‌توان با اطمینان دانست که بدون سازمان ملل رفتار قدرت‌های بزرگ تا چه اندازه متفاوت می‌بود. وجود محدودیت در اجرای قواعد ثابت نمی‌کند که قواعد هیچ اثر بازدارنده، دیپلماتیک یا reputational ندارند.

دوم، اندازه‌گیری «قدرت» سازمان ملل دشوار است. جلوگیری از یک جنگ قابل مشاهده است؛ اما جنگی که به دلیل میانجیگری، فشار دیپلماتیک یا حضور نیروهای حافظ صلح رخ نداده، ضدواقعیتی است که اندازه‌گیری آن دشوارتر است.

سوم، مشخص نیست اصلاح شورای امنیت تا کجا امکان‌پذیر است. درباره افزایش نمایندگی، به‌ویژه برای آفریقا، همگرایی سیاسی بیشتری ایجاد شده، اما مسئله وتو همچنان یکی از سخت‌ترین نقاط اختلاف است.

ادعا در برابر واقعیت

چرا چنین سیستمی ساخته شد؟

حق وتو صرفاً نقصی نبود که طراحان سازمان ملل متوجه آن نشده باشند. معماری پس از جنگ جهانی دوم بر یک معامله سیاسی استوار بود: قدرت‌های اصلی درون سیستم امنیت جمعی باقی بمانند، اما مجبور نباشند تصمیمی حیاتی علیه خود را بپذیرند.

در نتیجه سازمان ملل میان دو اصل بالقوه متعارض قرار گرفت: برابری حقوقی دولت‌ها و نابرابری واقعی قدرت میان دولت‌ها.

حذف دومی روی کاغذ آسان‌تر از عمل است. ماده ۱۰۸ منشور مقرر می‌کند اصلاح منشور علاوه بر تصویب دوسوم اعضای مجمع عمومی و تصویب داخلی دوسوم اعضا، نیازمند تصویب همه اعضای دائم شورای امنیت است.

این یعنی دارندگان امتیاز ویژه، عملاً بخشی از دروازه حقوقی تغییر همان امتیازند.

بازیگران اصلی چه می‌خواهند و چه قدرتی دارند؟

گفتار در برابر رفتار: آزمون واقعی قواعد

یکی از خطاهای رایج این است که حمایت لفظی دولت‌ها از «نظم مبتنی بر قواعد» را معادل آمادگی آنها برای پذیرش هزینه قواعد بدانیم. این دو یکی نیستند.

قدرت واقعی یک قاعده زمانی آزموده می‌شود که رعایت آن برای دولت هزینه داشته باشد. اگر دولتی فقط زمانی از اقتدار شورای امنیت حمایت کند که تصمیم شورا با منافع خودش سازگار است، با یک تعهد مشروط روبه‌رو هستیم، نه لزوماً پذیرش اقتدار مستقل نهاد.

اما این تحلیل نباید به ادعای «همه یکسان‌اند» تبدیل شود. موارد نقض، ماهیت حقوقی پرونده‌ها، شدت اقدامات و واکنش نهادهای بین‌المللی باید موردی بررسی شوند. وجود استاندارد دوگانه در یک پرونده، خودبه‌خود ادعای برابری همه رفتارها را اثبات نمی‌کند.

چه کسی از این ساختار سود می‌برد و چه کسی هزینه می‌دهد؟

بزرگ‌ترین منفعت ساختاری نصیب پنج عضو دائم است: آنها می‌توانند از مشروعیت و امکانات سازمان ملل بهره ببرند، در حالی که نسبت به دیگر اعضا ابزار بیشتری برای جلوگیری از تصمیمات نامطلوب دارند.

هزینه این عدم‌تقارن بیشتر متوجه کشورهایی است که توان نظامی، اقتصادی یا ائتلافی لازم برای حفاظت مستقل از منافع خود را ندارند. برای آنها قابل پیش‌بینی بودن قواعد اهمیت بیشتری دارد.

اما P5 نیز هزینه می‌پردازد. هرچه اعضای دائم بیشتر از امتیازات نهادی خود در تعارض آشکار با اکثریت اعضا استفاده کنند، اعتماد به خود نهاد و تمایل دیگر کشورها به جست‌وجوی سازوکارهای موازی می‌تواند افزایش یابد. این هزینه فوری و الزاماً یکسان نیست، اما برای مشروعیت بلندمدت سیستم اهمیت دارد.

اصلاح شورای امنیت؛ راه‌حل یا جابه‌جایی مسئله؟

بحث اصلاح دیگر حاشیه‌ای نیست. آنتونیو گوترش در اوت ۲۰۲۴ گفت ساختار شورا هنوز تا حد زیادی منعکس‌کننده توزیع قدرت در پایان جنگ جهانی دوم است و نبود عضو دائم آفریقایی را یک مشکل نمایندگی دانست. کشورهای آفریقایی در موضع مشترک خود خواهان دو کرسی دائم شده‌اند و استدلال کرده‌اند اگر وتو باقی بماند، اعضای دائم جدید نیز باید از همان حقوق برخوردار باشند.

«پیمان برای آینده» نیز اصلاح شورای امنیت، نمایندگی آفریقا و بحث درباره دامنه و استفاده از وتو را در دستور کار نگه داشت.

اما یک تناقض باقی می‌ماند: گسترش اعضای دائم می‌تواند نمایندگی را بهتر کند، ولی اگر تعداد دارندگان وتو نیز افزایش یابد، ممکن است ظرفیت انسداد بیشتر شود. در مقابل، ایجاد اعضای دائم بدون حقوق برابر نیز می‌تواند سلسله‌مراتب جدیدی بسازد.

بنابراین دو مسئله متفاوت را نباید یکی دانست: مشروعیت نمایندگی و کارآمدی تصمیم‌گیری. اصلاحی ممکن است اولی را بهبود دهد بدون آنکه دومی را حل کند.

بحران دیگری که کمتر دیده می‌شود: سازمان ملل بدون پول

حتی جایی که اختلاف ژئوپلیتیکی مانع مستقیم نیست، ظرفیت سازمان ملل به منابع اعضا وابسته است. در سال ۲۰۲۶ بحران نقدینگی به اندازه‌ای جدی شد که مجمع عمومی قواعد مالی را تغییر داد تا از اختلال شدید در فعالیت‌ها جلوگیری کند. رئیس مجمع عمومی اعلام کرد تصمیم ۳۰ ژوئن ۲۰۲۶ از فروپاشی مالی قریب‌الوقوع جلوگیری کرده است؛ در عین حال تأکید کرد مشکل بنیادیِ پرداخت‌نشدن به‌موقع تعهدات اعضا باقی مانده است.

ابتکار UN80 نیز در شرایط کاهش شدید منابع اجرا می‌شود. برآورد رسمی سازمان ملل می‌گوید پایه منابع کل سیستم بین ۲۰۲۴ و ۲۰۲۶ ممکن است حدود ۱۶ میلیارد دلار، نزدیک به ۲۵ درصد، کاهش یابد.

این متغیر برای تز مقاله مهم است: محدودیت سازمان ملل فقط وتو نیست. حتی مأموریتی که از نظر سیاسی تصویب شده باشد بدون منابع کافی نمی‌تواند همان ظرفیت عملیاتی را حفظ کند.

ضدتحلیل: شاید وتو مشکل سازمان ملل نیست؛ شرط وجود آن است

قوی‌ترین استدلال علیه تز این مقاله چنین است: سازمان ملل هرگز قرار نبود قدرت‌های بزرگ را مانند شهروندان یک دولت تحت فرمان یک حاکم جهانی قرار دهد. مأموریت عملی آن این بود که قدرت‌های بزرگ را داخل یک چارچوب مشترک نگه دارد.

از این منظر، حق وتو نه یک خطای طراحی بلکه قیمت مشارکت قدرت‌های بزرگ است. اگر روسیه، آمریکا، چین یا دیگر اعضای دائم می‌دانستند که اکثریت دولت‌ها می‌توانند تصمیمات امنیتی حیاتی را برخلاف منافع بنیادی آنها الزام‌آور کنند، شاید انگیزه آنها برای باقی ماندن در چنین سیستم امنیتی کاهش می‌یافت.

این استدلال یک نقطه قوت جدی دارد: سازمان ملل بدون همکاری دولت‌های قدرتمند ابزار مستقلی برای جایگزینی قدرت آنها ندارد.

اما یک نقطه ضعف نیز دارد. اگر استفاده از وتو آن‌قدر گسترده شود که شورا در مهم‌ترین بحران‌ها مرتباً نتواند عمل کند، همان سازوکاری که برای حفظ مشارکت قدرت‌های بزرگ طراحی شده بود می‌تواند مشروعیت نهادی را که باید حفظ کند فرسوده سازد.

بنابراین مسئله انتخاب ساده میان «وتو» و «بدون وتو» نیست. مسئله یافتن تعادلی میان مشارکت قدرت‌های بزرگ و جلوگیری از مصونیت ساختاری آنها در برابر تصمیم‌گیری جمعی است.

نقطه کور: چیزهایی که سازمان ملل از وقوع آنها جلوگیری کرده قابل مشاهده نیست

بزرگ‌ترین نقطه کور این تحلیل سوگیری به سمت شکست‌های قابل مشاهده است. جنگ اوکراین، غزه و وتوها خبر می‌شوند؛ بحران‌هایی که از طریق میانجیگری، حضور حافظان صلح، نظارت انتخاباتی یا توافق دیپلماتیک مهار شده‌اند کمتر در ذهن عمومی باقی می‌مانند.

اگر اثر پیشگیرانه سازمان ملل بسیار بزرگ‌تر از آن چیزی باشد که از بحران‌های خبرساز دیده می‌شود، ارزیابی مبتنی بر نمونه‌های شکست می‌تواند بیش از حد بدبینانه باشد. برعکس، اگر مشخص شود مأموریت‌ها عمدتاً در شرایطی موفق‌اند که بازیگران اصلی از قبل تمایل به مصالحه دارند، سهم مستقل سازمان ملل باید محدودتر ارزیابی شود.

چه چیزی تز رونما را باطل می‌کند؟

سطح اطمینان

STRONGLY SUPPORTED: ساختار وتو توان شورای امنیت برای اقدام علیه اراده یک عضو دائم را به‌شدت محدود می‌کند.

CONFIRMED: این محدودیت به معنای توقف همه فعالیت‌های سازمان ملل نیست؛ عملیات صلح، فعالیت‌های انسانی، مجمع عمومی و سازوکارهای حقوقی همچنان فعال‌اند.

PROBABLE: تکرار انسداد در بحران‌های بزرگ می‌تواند مشروعیت و اعتماد به نظام چندجانبه را کاهش دهد.

UNKNOWN: اصلاحات جاری تا چه اندازه می‌توانند توازن میان نمایندگی، کارآمدی و قدرت اعضای دائم را تغییر دهند.

سناریوهای پیش‌رو

چه شاخص‌هایی باید دنبال شوند؟

• آیا مذاکرات اصلاح شورای امنیت به یک مدل مشخص و قابل رأی‌گیری می‌رسد؟
• آیا برای آفریقا کرسی دائم ایجاد می‌شود و وضعیت حق وتوی آن چه خواهد بود؟
• آیا استفاده از «ابتکار وتو» مجمع عمومی هزینه سیاسی وتو را به‌طور قابل اندازه‌گیری افزایش می‌دهد؟
• آیا بحران مالی سازمان ملل پس از اصلاح قواعد مالی ۲۰۲۶ کاهش می‌یابد؟
• آیا دولت‌های عضو تعهدات مالی خود را کامل و به‌موقع پرداخت می‌کنند؟
• آیا مأموریت‌های حفظ صلح کوچک‌تر می‌شوند یا دامنه عملیاتی آنها تغییر می‌کند؟
• آیا قدرت‌های بزرگ در بحران بعدی تصمیم شورای امنیت را حتی در صورت ناسازگاری با منافع کوتاه‌مدت خود اجرا می‌کنند؟

بازارزیابی تز: سازمان ملل چه کاره است؟

شواهد تز اولیه را تقویت اما محدود می‌کنند.

سازمان ملل پلیس جهان نیست و هیچ‌گاه نیز چنین قدرت مستقلی نداشته است. در جایی که یک قدرت بزرگ حاضر به پذیرش تصمیم جمعی نیست ــ به‌ویژه اگر عضو دائم شورای امنیت باشد ــ ابزارهای اجبار سازمان به‌طور ساختاری محدود می‌شوند.

اما از این واقعیت نمی‌توان به نتیجه «بی‌فایده بودن» رسید. سازمان ملل چند کار متفاوت انجام می‌دهد که نباید با هم خلط شوند: تولید و تثبیت قواعد، ایجاد مجرای مذاکره، ثبت مواضع دولت‌ها، سازمان‌دهی عملیات صلح، هماهنگی کمک انسانی، فراهم کردن سازوکارهای حقوقی و ایجاد مشروعیت یا هزینه سیاسی.

تناقض اصلی دقیقاً همین‌جاست: سازمان ملل برای جهانی طراحی شده که در آن دولت‌ها از نظر حقوقی برابرند، اما از نظر قدرت برابر نیستند.

تا زمانی که اجرای قواعد به همکاری دولت‌هایی وابسته باشد که خود می‌توانند موضوع همان قواعد باشند، فاصله‌ای میان «آنچه حقوق بین‌الملل می‌گوید» و «آنچه سیاست قدرت اجازه می‌دهد» باقی خواهد ماند.

پس شاید پرسش دقیق‌تر این نباشد که «سازمان ملل چه کاره است؟» پرسش این است: دولت‌ها حاضرند چه میزان قدرت واقعی به قواعدی بدهند که ممکن است روزی علیه خودشان اعمال شود؟

آینده سازمان ملل بیش از هر چیز به پاسخ عملی اعضای آن به همین پرسش بستگی دارد.

پرسش‌های متداول

آیا سازمان ملل می‌تواند یک کشور را مجبور به توقف جنگ کند؟

پاسخ کوتاه: نه در همه شرایط.

پاسخ بلند: شورای امنیت اختیارات مهمی در حوزه صلح و امنیت دارد، اما اقدام مؤثر آن به ساختار رأی‌گیری، همکاری دولت‌ها و در بسیاری موارد منابع و ظرفیت اجرایی آنها وابسته است. وجود وتوی اعضای دائم محدودیت تعیین‌کننده‌ای ایجاد می‌کند.

چرا حق وتو حذف نمی‌شود؟

پاسخ کوتاه: چون تغییر منشور بدون موافقت اعضای دائم ممکن نیست.

پاسخ بلند: ماده ۱۰۸ منشور برای اجرایی شدن اصلاحات، تصویب دوسوم اعضا از جمله همه اعضای دائم شورای امنیت را لازم می‌داند. بنابراین اصلاح امتیاز اعضای دائم بدون مشارکت خود آنها بسیار دشوار است.

اگر شورای امنیت فلج شود، مجمع عمومی چه می‌تواند بکند؟

پاسخ کوتاه: می‌تواند موضع گسترده‌تر اعضا را ثبت و فشار سیاسی ایجاد کند، اما اختیارات آن با شورای امنیت یکسان نیست.

پاسخ بلند: از سال ۲۰۲۲، سازوکار موسوم به «ابتکار وتو» موجب می‌شود پس از استفاده از وتو در شورای امنیت، مجمع عمومی ظرف ده روز کاری تشکیل جلسه دهد. این سازوکار پاسخ‌گویی سیاسی را افزایش می‌دهد، اما خود حق وتو را لغو نمی‌کند.

آیا اصلاح شورای امنیت مشکل را حل خواهد کرد؟

پاسخ کوتاه: احتمالاً فقط بخشی از مشکل را.

پاسخ بلند: نمایندگی گسترده‌تر می‌تواند مشروعیت شورا را افزایش دهد، به‌خصوص درباره آفریقا و مناطق کم‌نماینده. اما افزایش تعداد اعضا به‌خودی‌خود تضاد منافع قدرت‌های بزرگ یا مسئله اجرای تصمیمات را از میان نمی‌برد.